Ключевые показатели развития и их роль в управлении целеустремленными архитектурами

А.А.Пискунов, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

Журнал "Вооружение. Политика. Конверсия", №6 2007 года.

Выступая перед парламентом, Президент Российской Федерации отметил, что конкурентоспособность страны во многом определяется конкурентоспособностью моделей развития.
За последние десятилетия мир прошел целый ряд управленческих революций на корпоративном, национальном и транснациональном уровнях экономики, в результате чего наметились новые векторы прогресса и вместе с тем - сферы борьбы за влияние в мире.
На сегодня наиболее конкурентоспособными являются модели развития, основанные на принципах управления целеустремленными архитектурами (в американской терминологии Business Enterprise Architecture - ВЕА), в основе которых лежат требования одновременного обеспечения конкурентоспособности в сферах целеполагания, архитектуры и технологий развития.

В Соединенных Штатах Америки данная политика является продолжением внедрения методов программно-целевого планирования, получивших распространение еще в 70-е годы прошлого века в виде системы "Планирование - Программирование - Бюджетирование" (Planning-Programming-Budgeting System).
Данная концепция было реализована в министерстве обороны США после запуска в СССР первого искусственного спутника Земли, с учетом анализа советского опыта планирования и программирования, благодаря усилиям Роберта Макнамары.
Затем были реализованы программа управления по целям (Management by Objectives) и планирование бюджета от нуля (Zero-Based Budgeting), сформирована соответствующая правовая база.

Новая методологическая концепция управления целеустремленными структурами является развитием прежних программ управления на качественно новом уровне. Два года назад она была утверждена сенатом и принята к исполнению Пентагоном как составная часть развития федеральной архитектуры управления страной.
В октябре 2005 года в США было создано Агентство по реформированию министерства обороны. Стратегическими целями военной трансформации стали: обеспечение безопасности союзников и друзей, недопущение появления потенциальных противников и военного соперничества, сдерживание угроз и вызовов интересам США, разгром любого противника в случае неудачи политики сдерживания.
Стратегия военной трансформации основана на концепции совместных операций, позволяющей концентрировать ресурсы в нужное время в нужном месте с целью получения максимального эффекта с учетом конкретных возможностей и предполагающей ведение боевых действий с использованием информационных систем.
Основными программами модернизации, наряду с управлением личным составом, являются управление жизненным циклом вооружения и военной техники, поставками и услугами, недвижимостью и финансами. При этом четко определены зоны ответственности, а контроль и корректировка выполнения программ, которые подробно расписаны по целям и задачам, в течение их жизненного цикла выполняется по ключевым точкам.
Всего на реализацию системы ВЕА Минобороны США планирует израсходовать 24 млрд. долларов, из которых более половины уже освоено.
В общем виде принципы архитектуры целеустремленных систем включают в себя:
- единую структурированную проектную методологию;
- стандартизацию данных, правил, процессов и возможностей;
- применение государственных и промышленных стандартов;
- централизованную информационную систему;
- связь с федеральными архитектурами правительства.
Систематизирующей при этом является сфера целеполагания, определяющая приоритеты выбора ключевых целей, адекватных внешним и внутренним условиям развития обстановки, а также ключевые показатели развития (КПР).
Естественно, что столь мощный и развитый инструмент не мог не остаться без внимания политиков с целью его применения не только для решения внутренних проблем, но и на международной арене. Ведь тот, кто задает набор ключевых показателей развития, получает возможность для формирования оценок соответствующих политических и экономических рейтингов и использования их для регулирования доступа к мировым инвестиционным ресурсам.
С помощью системы показателей можно фактически задавать и ценностную метрику прогресса и, таким образом, определять направления, приоритеты и критерии развития государств в отдельных сферах и в мире в целом.
Система показателей развития в международной практике используется достаточно давно. Есть глобальные показатели развития в системе ООН, существуют критерии, по которым проводится прием новых членов в Европейский Союз и другие международные организации и т.д.
На прошедшей весной 2007 года в Стамбуле международной конференции под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), где представители 144 стран обсуждали проблемы измерения параметров социального прогресса как условия безопасного и устойчивого развития, отмечалось, что уже сам выбор критериев и ключевых показателей развития фактически задает систему координат единого пространства управления ресурсами, технологиями и целями развития.
Многие страны в настоящее время ведут большую, системную работу по реформе административных структур, обеспечивая их ответственность за конечный результат деятельности за счет создания соответствующей системы показателей и индикаторов.
Не является исключением и Россия, где в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, правительством определено более 400 показателей. Кроме того, указом Президента Российской Федерации заданы 43 основных показателя оценки эффективности региональных стратегий развития. Создана Правительственная комиссия по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.
В широком плане можно говорить о формировании нового критериального пространства глобализации. Стремление "оседлать" данную сферу во многом объясняет значительные ресурсы и усилия, направляемые Администрацией и Главным контрольным управлением (GAO) США на продвижение национальной метрики ценностей как доминирующей, в том числе через Организацию экономического сотрудничества и развития (ОСЭР), Всемирную и Европейскую организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ).
Этим проблемам был посвящен XIX Конгресс ИНТОСАИ, который прошел в ноябре 2007 года в Мехико с участием 188 стран мира. Признавая важность внутреннего самоконтроля органов исполнительной власти, Конгресс ИНТОСАИ отметил принципиальную необходимость и вклад органов внешнего контроля в обеспечение конкурентоспособности стран в целом и оценку эффективности правительств в частности.
Сегодня, как известно, существует множество школ стратегирования и подходов к выбору ключевых показателей. Очевидно также различие подходов и критериев внешнего и внутреннего контроля на национальном, региональном и корпоративном уровнях. В отсутствие единой национальной метрики и согласованных подходов к измерению прогресса невозможно оценить состояние и перспективы развития государств. При этом у разных стран совершенно различные стартовые условия, возможности и традиции. Поэтому, выстраивая единую метрику для измерения прогресса отдельных стран и цивилизации в целом, нужно быть корректными по отношению к национальным суверенитетам, историческим, этнокультурным и экономическим особенностям государств.
Российская делегация, возглавляемая Председателем Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашиным, на Конгрессе ИНТОСАИ четко заявила свою позицию: целью выработки ключевых индикаторов развития должна быть не столько их унификация, сколько транспарентность формирования, реализации и оценки эффективности национальных стратегий. И в этом плане предписывающий характер перечня ключевых индикаторов развития вряд ли можно считать корректным. И тем более некорректно было бы увязывать международную помощь и доступ к мировым инвестиционным ресурсам с навязанной извне системой метрикой ценностей и системой отчетности.
Например, еще совсем недавно при оценке на Западе рейтингов российских компаний не учитывались запасы полезных ископаемых. Естественно, что при этом их капитализация занижалась в несколько раз по сравнению с реальной. В настоящее время ситуация выправлена. И дело тут не в самих рейтингах, а в том, что таким образом реально уменьшался доступ наших компаний к инвестициям. А ведь это может касаться не только добывающих, но и других отраслей.
Нельзя закрывать глаза на то, что наша страна, решая задачи безопасного, устойчивого развития, в настоящее время фактически вынуждена находиться в состоянии экономической войны, которая называется конкуренцией на мировой арене. И победа или поражение во многом будет определяться тем, насколько эффективно мы сможем освоить современные методы управления и планирования.
Принципы и методы программно-целевое планирования не являются чем-то новым для российской науки и практики, они во многом использовались Госпланом СССР. Сейчас, в условиях проведения административной реформы созданы некоторые предпосылки для использования имеющихся наработок в новых экономических условиях.
Выстроена архитектура ответственности органов исполнительной власти. Принят ряд нормативных документов, нацеленных на расширение самостоятельности участников бюджетного процесса и повышения их ответственности за достижение количественно определенных среднесрочных целей и перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающими прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, установленными исходя из приоритетов государственной политики.
Вместе с тем анализ результатов работы Счетной палаты Российской Федерации свидетельствует о снижении эффективности распоряжения национальными ресурсами вследствие крайней неразвитости проектного и программного управления в государственном секторе экономики.
Низкая результативность федеральных целевых программ, в том числе государственных программ вооружения, неудовлетворительное качество и реализуемость бюджетирования, ориентированного на результат, подтверждают негативные тенденции в области обеспечения конкурентоспособности и безопасности страны.
В этой связи нам представляется актуальным и необходимым участие высших органов внешнего аудита на всех стадиях стратегирования, включая предварительную оценку адекватности и реализуемости предлагаемых правительством ключевых показателей развития.
Но чтобы не на словах, а на деле добиться такого положения вещей, надо понимать, что национальные ключевые показатели должны разрабатываться не формально, они должны быть частью стратегического планирования, целостного и хорошо организованного процесса балансирования сложных интересов власти, бизнеса и общества и служить достижению консенсуса внутри страны, а также содействовать стабильности общественного развития и порядка в мировых делах.